Klimarisiko i byene

Byer får stor politisk oppmerksomhet i globale klimaavtaler. Parisavtalen (2015) i FNs rammekonvensjon om klimaendringer [1], FNs bærekraftsmål [2], Sendai-rammeverket for reduksjon av katastrofe-risiko [3], og ny urban agenda (2016) utviklet av FNs Habitat III-konferanse [4], trekker alle fram bysamfunn og beslutningstakere der som sentrale når det gjelder å svare på klimaendringene. Hvordan man håndterer klimarisiko i byer på en rettferdig, ansvarlig og inkluderende måte er imidlertid fortsatt uklart.

En av grunnene til at byene løftes fram som klimaløser er at de tilsynelatende har en urban befolkning som er motivert til å leve smartere og mer bærekraftige hverdagsliv. Like fullt slites byene våre mellom urbane sentrumskjerner og mer perifere randsoner, og konfliktene rundt klimapolitikk og -tiltak tilspisser seg. Byutvikling, særlig med fortetting, bompenger, byvekstavtaler og nullutslippssoner preger og polariserer det offentlige ordskiftet.

Tendenser til økende uro overfor inngripende tiltak på den ene siden, og utålmodighet i møte med lite effektive klimatiltak på den andre siden, gir grunn til å hevde at klimarisiko framprovoserer et behov for en ny demokratisk praksis i byene våre for å sikre folkelig forankring av klimapolitiske tiltak.

«Klimarisiko» innebærer også politisk risiko

Klimasmart arealbruk, bevaring og restaurering av naturlige miljøer og økosystemer i og rundt byer er avgjørende for å oppfylle Norges klima- og miljømål, og takle klimakrisen. Samtidig er klimaendringer en stor trussel for både natur og samfunn [5, 6], og utfordrer nåværende styrings- og forvaltningsstrukturer. Det er like fullt få empiriske studier [7, 8] som vurderer systematisk hvordan forholdet mellom borgere, interessenter og offentlig forvaltning muliggjør effektiv klimarisikostyring og god forankring av klimapolitiske tiltak.

Klimarisiko er et komplekst konsept, og utfordrer hvordan bysamfunn opererer og samarbeider. I klimarisikoforskningen har det over flere år nå, eksistert et strengt skille mellom klimatilpasning på den ene siden og klimaomstilling på den andre. Nylig har forskere imidlertid begynt å kombinere de to i ett felles konsept: Klimarisiko [9].

Klimarisiko defineres som et bredt spekter av risiko forbundet med klimaendringer, fra fysisk risiko – som skyldes faktiske eller forventede fysiske endringer i klimasystemet – til overgangsrisiko eller risiko generert fra enten tilpasningstiltak (dvs. flomhåndtering eller restriktiv forvaltning av arealbruk), eller avbøtende tiltak som for eksempel rimeligere kollektivtakster og avgiftsreduksjoner for elbiler (oppmuntre til utslippsfri mobilitet), eller bompenger og forbud mot eldre oljebasert oppvarming (dempe fossil energibruk).

Felles for disse variantene av klimarisiko er forestillingen om politisk risiko – en anerkjennelse av de politiske utfordringene knyttet til omstillingen og tilpasningen samfunnet må gjennomgå for å møte klimarisiko. Vi så eksempler på dette under det norske lokalvalget i 2019, hvor de fleste norske byer opplevde politisk uro rundt implementeringen av klimapolitiske tiltak.

Stor kraft i plan- og bygningsloven

Denne uroen er en av grunnene til at tverrsektorielle initiativer for å takle klimarisiko og styring ønskes velkommen innenfor forskning så vel som forvaltning [10]. Dessverre viser det seg at slike initiativer er utfordrende å få til i praksis [11].

Byutvikling og arealplanlegging har i moderne tid vært preget av pendelsvingninger fra store, sammenhengende offentlige planer fra etterkrigstiden, til sterke private interesser og fragmenterte, kommersielle planinitiativ fra slutten av 70-tallet [12]. Over tid har dette skapt grobunn for en god del usikkerhet, mistillit og tidkrevende prosesser i byutviklingen, der planmyndigheter og private utbyggere i økende grad stiller spørsmål ved hverandres motivasjon, noe som dermed undergraver felles innsats for å bekjempe klimarisiko.

Plan og bygningsloven er nylig endret (i 2019) for å gi kommunene flere styringsinstrumenter for å sikre klimarisikostyring i planleggingen. Dette har ikke gått upåaktet hen blant interessenter innen byutvikling. Fra å være oppfattet som en såkalt «Ja-lov» hvor graden av skjønn var betydelig, er plan og bygningsloven i ferd med å bli landets viktigste verktøy i kampen mot økende klimarisiko.

Økende polarisering

Arealplanlegging framstår som den mest potente og etterspurte lokale responsen på klimarisiko [13, 14]. Byutviklingskonsepter som «blågrønne strukturer», «fortetting», «funksjonsblanding», «delekultur», «knutepunkt-utvikling» og «null-utslippsmobilitet» er blitt gjengangere i samtlige store norske byer de siste par årene. Dette krever en oppdatert forskning på forholdet mellom klimarisiko, arealplanlegging og byutvikling.

Vi ser imidlertid en økt utålmodighet og til dels også økt misnøye i norsk offentlighet knyttet til den praktiske effekten av klimarisiko og klimapolitikk [15]. Konflikter rundt implementeringen av klimapolitikk har ansporet protester og politisk aktivisme både blant befolkningen generelt og blant dedikerte interessegrupper spesielt, ikke bare i Norge [16].

Dette kan føre til økende spenning, polarisering og dårlig forankrete politiske beslutninger og tiltak, som igjen skaper ytterligere uro, usikkerhet og motstand i befolkningen [8]. Dette så vi utslag av i flere byer i forbindelse med det norske kommunevalget høsten 2019.

Bompengemotstand og klimaprotester truet med å omkalfatre hele det politiske landskapet i flere av våre største byer, og i min hjemkommune Bergen ble bompengepartiet størst i nesten alle bydeler, og til sammen like store som «styringspartiene» Høyre og Arbeiderpartiet, mens Miljøpartiet de Grønne var største parti i Bergen sentrum. Samtidig er det også misnøye blant private interessenter over den økte styringsviljen til folkevalgte og forvaltningen.

Demokratiserende konflikter

Så kan man innvende at luften gikk ut av bompengeopprøret, og at de nyslåtte bompengemotstander-folkevalgte raskt ble innhentet av bystyrets hverdagspolitikk og de politiske prosessenes logikk. Men en ikke ubetydelig gruppe nye folkevalgte tilbringer mye fritid i politiske verv i kjølvannet av opprøret, og bystyrenes arbeid når ut til flere deler av befolkningen som kanskje tidligere ikke var omfattet at slike prosesser.

Samtidig er ikke uroen borte, og vi observerer en betydelig større forsiktighet i politikere og byråkraters omgang med kontroversielle klimatiltak. Særlig ved at tiltakenes fordelingsmessige konsekvenser løftes opp i alle sammenhenger. Lade-infrastruktur er blitt en distriktspolitisk diskusjon, evalueringene knyttet til innføringen av ytre bomring i Bergen og Oslo er blitt sosialpolitiske basketak, og nå sist er økningen av CO2-avgiften også blitt en fordelingsdiskusjon hvor enkeltgrupper skal skjermes. Vi ser også et større fokus på strukturelle løsninger.

Det klareste eksempelet på denne dreiningen ser vi når EU nå setter søkelyset på grønne investeringer gjennom utviklingen av sin EU-taksonomi, et kvalifiserings-system for å dreie europeiske investeringer i retning av fornybarsamfunnet [17]. Ved at større tiltak med betydelige effekter på sektor-nivå blir mer synlige, blir ikke lenger ansvaret for klimaomstilling lagt på individnivå. På sikt vil kanskje slike endringer i fokuset til klimatiltak kunne forsterke legitimiteten til klimapolitikken, og dermed den folkelige forankringen av implementeringen.

En ny offentlig klimadiskurs

I en artikkel som snart publiseres i det anerkjente amerikanske tidsskriftet «Annals of the American Association of Geographers» framhever vi at konfliktene norske byer opplever rundt klimatiltak og klimarisiko er både positive og konstruktive [8].

Vi viser at klimatiltak har en tendens til å forsterke eksisterende forskjeller i samfunnet, og at konfliktene rundt tiltakene skaper økt oppmerksomhet om disse forskjellene. Dermed får vi en offentlig diskurs om de sosiale effektene av klimatiltak, samt en inkludering av nye befolkningsgrupper i den politiske samtalen.

I framtidige prosjekter vil NORCE bidra til å forstå hvordan klimarisiko skaper ny dynamikk – både i forholdet mellom forskning og samfunn, mellom teknologi, industri og forvaltning, men også mellom beslutningstakere og borgere, og ikke minst i måten vi som mennesker og borgere forholder oss til fremtiden og våre naturlige omgivelser.

Vi ønsker å undersøke hvordan klimarisiko er i ferd med å endre forvaltningspraksis generelt og arealplanlegging mer spesifikt – og befolkningens svar på disse endringene. Samtidig ønsker vi å samarbeide med både offentlige forvaltningsorganer og private utbyggere for å utvikle nye styringsverktøy som forsterker den folkelige forankringen av klimapolitiske beslutninger og tiltak. (Artikkel har vært på trykk i Agenda magasin)