Byutvikling: Et paradigmeskifte i byplanleggingen?

Byplanlegging som fagområde og byutvikling i praksis, er under konstant utvikling. Men enkelte prosesser og prosjekter skiller seg ut. Ved å studere Paradis som sted og saken som byutviklingsprosess nøye, merket vi oss noen utviklingstrekk ved byplanleggingen. Observasjonene går delvis utover funn i selve analysen, men er likevel relevante å dele. Byplanleggingen i byutviklingsområdet Paradis i Stavanger kan være et frampek om nye utviklingstrekk i byplanleggingen.

Et tema dreier seg om hvem som har makt i byutvikling og hvem som styrer prosessen. Er det grunneiere, utbyggere, innbyggere, planmyndigheter eller folkevalgte? Et annet tema dreier seg om hvilket kunnskapsgrunnlag planlegging og utvikling skal basere seg på. En økt etterspørsel etter analytisk beslutningsgrunnlag viser seg både gjennom flere krav til analyse i planprosessen, men også gjennom utvikling av flere veiledere for hvordan slike analyser skal gjennomføres. Og et tredje tema er verdivalgene som ligger til grunn for beslutningene. Hvordan kan man avveie ønsket om grønne små-skala nabolag med høy livskvalitet mot idealet om klimabevisst knutepunkts-fortetting? Disse kjernetemaene gjennomsyrer alle planprosesser, ikke bare i Paradis, og det er viktig å diskutere dem eksplisitt.

Den lange veien hit

Paradis ligger nært Stavanger sentrum og er et av Norges mest omdiskuterte byutviklingsområder. Utviklingsmulighetene for det 500 dekar store prosjektområdet har vært diskutert siden begynnelsen på 2000-tallet, men diskusjon og oppmerksomhet har særlig vært stor etter 2014. Den siste runden i saken handlet om grunneiers (Bane NOR) utbyggingsplaner og tilrettelegging for Aker BPs kontoretablering i en ny og tettbygd bydel. Forslaget utløste stor offentlig diskusjon som resulterte i om lag 200 avisoppslag, folkeaksjoner og stor mobilisering i sosiale medier. Motstanden kom blant annet fra lokalbefolkningen, men også faglig og politisk skapte utviklingsplanene for Paradis mye diskusjon.

Utviklingen av Paradis ble også til en valgkampsak i 2019 der prinsipielle byutviklingsspørsmål ble debattert. Kommunevalget i Stavanger endte med skifte til en ny flertallskonstellasjon med AP i førersetet etter flere tiår med høyredominert bystyre. Det nye politiske flertallet vedtok at det skulle utarbeides en ny områdeplan for Paradis (Stavanger Kommune, 2021). Planen skal ta stilling til i hvor stor grad tidligere planer skal overholdes og i hvilken retning utviklingen i Paradis skal gå. Dilemmaet mellom medvirkning og trygghet for innbyggere på den ene siden, og forutsigbarhet og effektiv utbygging for utbyggere på den andre siden, er tydelig.

30. September 2021 ble planprogrammet for områderegulering for Paradis vedtatt som et første steg på veien mot den nye planen.

Hvem skal sitte i førersetet i byutviklingsprosesser?

Planleggingen av Paradis har vært preget av en konvensjonell fremgangsmåte med en vid og åpen kommunedelplan med generelle føringer for utbygging. Så kom et utbygger-/grunneier-initiativ for å utvikle de meste attraktive arealene først. Initiativet brøt de kommunale rammene for utnyttelsesgrad og høyde. Denne tradisjonelle og dels lukkete prosessen mellom utbygger og det kommunale byråkratiet resulterte etter hvert i protester fra naboer, stor medieoppmerksomhet og folkemøter.

Selv om vi kan tolke denne prosessen til å være demokrati i praksis, så har den også vært langt og kaotisk, og har ført til uforutsigbarhet for alle parter og slitasje og trøtthet blant alle involverte.

Men det ble ikke bare diskutert bygningshøyder, funksjoner og medvirkning, men også hvem som egentlig har lov til å bestemme i Paradis. Knudtzon (2018) skriver i sin artikkel ‘Helvete i Paradis – Demokratisk kamp ved fortetting’ at debatten i realiteten handlet om en kamp om felleskapets interesser, der den ene siden forsvarer kollektive kvaliteter, den andre forsvarer private kvaliteter. Dermed handler Paradis-diskursen ikke bare om stedet Paradis, men den har blitt en arena for en åpen politisk og faglig diskusjon om prinsipielle forhold ved dagens byplanlegging. Hvem skal styre, hvem skal bli hørt og hvem sine interesser skal bli ivaretatt? Men diskursen reiser også spørsmål rundt medvirkning og legitimitet av interesser.

Et paradigmeskifte?

Den politiske valgkampen i 2019 satte disse prinsipielle spørsmålene for alvor på dagsorden, og partiene som gikk inn for en ny kommunal områderegulering, vant fram. Nå har kommunen tatt regien, og det inviteres til en bred og åpen prosess der kommunen sitter i førersetet. Mandatet for områdeplanen er å sikre at Paradis blir for byens innbyggere og at utviklingen imøtekommer mange ulike målsettinger.

Et ønske om klart definerte og konkrete rammer, om tydelige målsettinger for hele området og om forutsigbarhet for alle. Et nei til utbyggerinitiert utbygging som skjer stykkevis og delt. Her ser vi konturene av et paradigmeskifte med større grad av kommunal styring og tilrettelegging av byutviklingen som følger opp og konkretiserer overordnede prinsipper.

Men beslutningen om å lage en ny områdeplan får ikke bare bifall. Mange mener at den lange prosessen står i veien for effektiv næringsutvikling og boligbygging, at den er ressurskrevende og skaper uforutsigbarhet. Noen mener også at planen kommer for sent, og at områdene lengre sør som bygges ut allerede svekke stedets helhet. Også valget om å lage nye utredninger, stedsanalyser og medvirkningsprosesser møtes med skepsis. Men kommunen er avhengig av å ha en grundig og ryddig planprosess, som bygger på et bredt kunnskapsgrunnlag for fremtidige beslutninger.

En sosiokulturell stedsanalyse som kunnskapsgrunnlag

For å legge grunnlag for den nye områdereguleringen for Paradis så kommunen behov for å få gjennomført en sosiokulturell stedsanalyse. Våren 2021 gjennomførte NORCE og UiS en sosiokulturell stedsanalyse av Paradis (Müller-Eie, Alvarez, & Leknes, 2021). Hovedformålet med analysen er å gi en systematisert og etterprøvbar dokumentasjon om hvordan Paradis brukes, hvem som har interesser og innflytelse knyttet til Paradis, hvilke forestillinger som finnes om Paradis i dag, og hvilken utvikling ulike aktører ser for seg i Paradis i fremtiden. Stedsanalysen baserer seg på dokumentstudier, kartanalyser, en medieanalyse og intervjuer med ulike aktørgrupper.

I motsetning til andres sosiokulturelle stedsanalyser, som ofte blir gjennomført for å belyse levekårsutfordringer (Brattbakk et al., 2017; Brattbakk et al., 2015; Jonvik, Lindland, Tvedt, Müller-Eie, & Melberg, 2018), måtte analysen i Paradis tilpasses et lite og avgrenset prosjektområde. Ingen bor i selve utviklingsområdet og dette gjorde det utfordrende å kartlegge tidligere prosess og eksisterende interesser for fremtiden. Vi utvidet derfor analyseområdet til å inkludere omkringliggende nabolag og utvidet den konvensjonelle tilnærmingen med stedsbruk, stedsinteresser og stedsbilder (Ruud, Brattbakk, Røe, & Vestby, 2007) til også å omfatte fremtidsbilder.

Legitimitet

Med dette utgangspunktet søker vi kunnskap om Paradis som sted og sak. Ikke overraskende, fant vi at Paradis-saken var meget godt belyst og at det var stor enighet om at Paradis-området skal bygges ut. Men enkelte temaer som tilknytning til nærliggende urbane områder og behovet for sosiale arenaer forsvant på grunn av debatter om tema som stedsnavn og bygningshøyder. Vi så også at den offentlige meningsutvekslingen og høringsprosessen har vært polarisert og preget av spørsmålet om hva som er legitime meningsytringer på den ene siden og egeninteresse på den andre. Prosessen førte til fastlåste motsetninger mellom ulike grupper og til uttalelses-trøtthet blant enkelte grupper.

Når det reises spørsmål rundt hvem som er menings- og ytringsberettiget i en slik prosess, så er det viktig å huske at aktører kan deles i to grupper: dem som påvirker prosessen og dem som blir påvirket av prosessen (Mathur, Price, Austin, & Moobela, 2007). Å mistenkeliggjøre dem som blir påvirket fordi de har egeninteresser, virker mot sin hensikt og kan i verste fall føre til at lokalbefolkningen blir taus og unnlater å delta i medvirkningsprosesser. Samtidig må uttalelser og interesser fra grunneiere, utviklere og planmyndigheter vurderes i lys av deres rolle.

Dette førte til et annet dilemma for oss. Vanligvis søker en sosiokulturell stedsanalyse kunnskap hos dem som bruker og opplever stedet, de som har en tett tilknytting. Det har vi også gjort her, og vi fant at mange bruker stedet til rekreasjon eller til å gå eller sykle gjennom på vei til/fra bysentrum. Men de som kommer til å bo, jobbe og bruke kjerneområdet i Paradis slik det skal bli i fremtiden finnes imidlertid ikke ennå, eller vi vet ikke hvem de er. Vi har i bare intervjuet områdets naboer og dagens brukere. Derfor blir det viktige at kommunen og politikere tar ansvaret får å fremme fremtidige innbyggeres interesser.

Sprikende fremtidsbilder

Men hva kan Paradis egentlig bli? Stedsanalysen avdekker sprikende fremtidsbilder som også står i motsetning til dagens byutviklingsidealer. Noen ønsker at Paradis skal forbli et grønt pusterom i byen mellom bydelene Våland og Storhaug. Andre ønsker et levende nabolag som innfrir lokalsamfunnets behov. Disse fremtidsbildene står i motsetning til ønsket om at Paradis skal avlaste og supplere Stavanger sentrum, og også til byens og regionens forpliktelse om å bygge tett rundt kollektivaksen for å oppnå nullvekstmålet for personbilbiltrafikken.

Analysen viser at det ligger et stort utbyggingspotensial i Paradis, og de fleste er enige i at stedet må utvikles. Noen mener at Paradis er stedet for å lede Stavanger inn i en bærekraftig og klimatilpasset fremtid ved å bygge et sentralt og tett bo- og arbeidsted rundt kollektivknutepunktet. Mens andre frykter å miste utsikt, grøntområder og andre kvaliteter de nå opplever.

De som er tettest på stedet og har mest å miste, ønsker seg en utvikling som kan skape et levende utemiljø, samtidig som de vil verne om dagens kvaliteter i Paradis. De setter pris på nærheten til naturen og de ønsker seg sosiale arenaer som kan bidra til å skape et godt nabolag. De som ser på stedet utenfra og selv ikke blir berørt av utviklingen, ønsker strategiske grep som innfrir overordnete planer om sentrums- og næringsutvikling sør for Stavanger sentrum eller knutepunkts-fortetting rundt Paradis stasjon og langs kollektivaksen.

Hvilke interesser og idealer skal stå sterkest i utviklingen? Bærekraft og klimavennlig knutepunktutvikling? Sentrums- og næringsutvikling? Nabolagets lokalmiljø? Er det mulig å kombinere dem? Eller burde de ulike interessene adresseres gjennom en stedsdifferensiert tilnærming? Hele området trenger jo ikke å utvikles likt! Og er det mulig å se Paradis i sammenheng med andre byutviklingsområder for å innfri ulike mål på ulike steder i byen?

Analysen peker på at det finnes et stort mangfold av både funksjoner og bruk, stedstyper og forestillinger om Paradis i dag. Og det finnes et like stort mangfold i fremtidsbilder og ulike fremtider for Paradis. Samtlige interesser og visjoner ser ut til å være berettiget og legitime. Det er i denne sammenheng det er behov for avveining mellom ulike hensyn og interesser, og det er her det er behov for at politikerne tar gode og opplyste valg på vegne av dem som ikke ennå er i Paradis.

Opplyste verdivalg

Slike avveininger er vanskelige, og et godt beslutningsgrunnlag krever innhenting av relevant informasjon. Stedsanalyser og konsekvensutredninger er viktige. Og medvirkningsprosesser som er tydelige på hva det kan medvirkes om på ethvert tidspunkt (målsettinger tidlig, utforming senere) og hva det ikke (begrensninger gjennom allerede eksisterende føringer) kan medvirkes om er viktig.

Men svaret på hva Paradis skal bli, ligger ikke i en sosiokulturell stedsanalyse eller i medvirkningsprosessene fremover. Der ligger det bare viktig kunnskap! Svaret ligger heller ikke hos grunneiere eller utbyggere. Avgjørelsen om hvordan kunnskapen vektes og skal brukes fremover, avgjørelsen om hva Paradis skal bli og hvor sterkt utviklingen skal reguleres, ligger til syvende og sist i et verdivalg hos politikerne.

Denne artikel ble først publisert den 31. desember 2021 i PLAN - Tidsskrift for samfunnsplanlegging, regional- og byutvikling.